[来源][pzpg001][发表时间] 2021/05/06阅读次数：1089次
  摘　要：中央提出探索宅基地“三权分置”，将宅基地“三权分置”作为需要重点研究的重大理论和实践问题。房产评估,土地评估,土地评估公司认为宅基地资格权应是从属于集体济组织成员权的身份性请求权，不能予以不动产登记。房地产评估,房地产评估公司将宅基地使用权分置为包含资格权与不含资格权的设计，既不符合法律规定和基本法理，又增加了制度的认知和执行成本。各个试点地区的做法也不一致，进展缓慢，与此有关。结合《民法典》等规定，不必拘泥于原始的文本表述，可从“所有权、使用权、租赁权”和“所有权、使用权、居住权”的角度，探索宅基地“三权分置”的新思路，放活宅基地和农民房屋使用权。 保障，宅基地和农民房屋使用权要适度放活。2019 年中办、国办要求在统筹推进自然资源资产产权制 度改革中将宅基地“三权分置”作为需要重点研 究的重大理论和实践问题。在依法治国的大背景 下，宅基地三权分置要吸取农村土地所有权、承包 探索宅基地“三权分置”见诸于2018年《关于 实施乡村振兴战略的意见》，是其首次在中 央文件中正式被提到。该文件认为三权是“所有 权、资格权、使用权”，在权能上对宅基地集体所 有权落实，宅基地农户资格权和农民房屋财产权要 The Connotation, Obstacle and Outlet of the Separation of Three Rights of Rural Residential Land SHI Chenyi (Department of Natural Resources of Fujian Province, Fuzhou 350001, China) Abstract: The central government proposes to explore the "separation of three rights" of rural residential land, and takes the "separation of three rights" of rural residential land as a major theoretical and practical issue that needs to be studied. The paper considers that the qualification right of rural residential land should be an identity claim subordinate to the membership right of collective economic organizations, and it cannot be registered in real estate. The division of the right to use the rural residential land into the design of including qualification right and not including qualification right goes against the legal provisions and basic legal principles, also increases the cognition and implementation costs of the system. It is also related to the inconsistent approach and the slow progress in the various pilot areas. According to the provisions of Chinese Civil Code, it is not necessary to stick to the original textual representation. From the perspective of "ownership, use right, lease right" and "ownership, use right and residence right", we can explore the new idea of "Separation of Three Rights" of rural residential land, in order to make the use right of rural residential land and peasants' right to use houses more flexible. Key words: rural residential land; separation of three rights; qualification right; right of residence 参考文献 [1] 谢在全.民法物权论(上册)[M].北京:中国政法大学出版 社,2011:41-42. [2] 石晨谊.房屋租赁权性质及登记研究[J].中国国土资源经 济,2019,32(5):10-13. [3] 肖攀.不动产登记能力的阐释与完善[J].中国不动产法研 究,2019(1):205-219. [4] 李凤章,赵杰.农户宅基地资格权的规范分析[J].行政管 理改革,2018(4):39-44. [5] 席志国.民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究[J]. 行政管理改革,2018(4):45-50. [6] 刘锐.乡村振兴战略框架下的宅基地制度改革[J].理论与 改革,2018(3):72-80. [7] 肖鹏,王朝霞.宅基地“三权分置”的制度演进、政策背 景与权利构造[J].云南大学学报(社会科学版),2020,19 (3):109-117. [8] 宋志红.宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计[J]. 法学评论,2018,36(4):142-153. [9] 鲍尔,施蒂尔纳(德).张双根,译.德国物权法(上)[M].北:京 法律出版社,2004:647. [10] 台湾大学法律学院,台大法学基金会.德国民法典[M].北 京:北京大学出版社,2017:1003. [11] 陈耀东.宅基地“三权分置”的法理解析与立法回应[J]. 广东社会科学,2019(1):223-230,256. [12] 郝丽燕.德国住房承租人保护制度及其借鉴[J].德国研 究,2019,34(3):70-84,135. 租赁保护的规定[12] ，对已登记的房屋承租人赋予物 权化的保护，在租金管制、解约条件法定等方面予 以明确，强化承租人的地位，稳定预期以利于融资 担保，鼓励资金投入农房的改造升级。 同时应尽快确认农户资格权，加快宅基地使 用权登记发证。结合目前正在开展的农村集体产 权制度改革，由农业部门指导出台农村集体经济 组织成员资格认定办法，由乡（镇）政府确认农 村集体经济组织成员身份，落实农户资格权中的 土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权权 益。同时按照建设时间和审批条件，分类处置目 前已有的宅基地占地建房，对符合审批条件的允 许予以补办手续后登记发证，做到应发尽发。对 不符合宅基地使用条件的也应严格执法。新修订 的《土地管理法》将宅基地使用权的审批权力下 放到乡（镇）政府，应考虑建立常态化的宅基地 审批制度，允许农房流转用于经营性用途，并出 台相应的管制规则，从规划、安全、环保等方面 限制农房非农使用的外部性，为通过租赁方式流 转农房使用权扫除障碍。 3.2 构建“所有权、使用权、居住权”的三权 分置模式 2021年1月1日施行的《民法典》规定了居住 权制度。居住权源于罗马法，是人役权的一种，指 为特定人的利益使用他人之物的权利。最初设计作 为婚姻家庭生活的保障，家长将房屋居住权遗赠给 继承人外的其他家庭成员。法国、德国等大陆法系 国家继受了这一制度，将其规定为用益物权，受其 人身性目的限制，无偿设立且不得转让、继承、出 租。居住权与租赁权的区别在于居住权是物权，居 住权人可按照合同约定对他人的住宅享有占有、使 用的用益物权，并具有排除房屋所有权的效力。德 国基于现实的需求在《住宅所有权法》中改造了 《德国民法典》的居住权制度，设立了长期居住 权，可以转让继承和出租。 我国《民法典》保留了居住权不得转让、继 承的规定，但放宽了设立条件。设立人可以以合同 约定的方式，有偿设立、出租居住权。这为宅基地 三权分置提供了一条出路。宅基地使用权人可与他 人约定在农房上有偿设立居住权，并允许出租。由 于居住权的不动产物权属性，经不动产登记的居住 权具有强烈的排他性和支配性，民宿业主等社会资 本就可以放心大胆地在设立居住权的农房上进行投 资升级改造，并通过出租等方式取得收益。虽然法 律对居住权的设计是满足生活居住的需要，但这不 影响居住权制度的应用和设立的物权效力。相比租 赁权，居住权具有支配力，效力更强，对居住权人 的利益保护力度更大，并足以对抗宅基地使用权人 的违约反悔等行为，保障居住权人的权益。同时， 宅基地使用权人依然保有宅基地的使用权。这种模 式兼顾了宅基地使用权人的保护与投资人的利益诉 求，且无需对现有的物权法律体系进行大动干戈的 改造，制度成本和社会认知成本最低，值得在下一 步居住权制度立法实践中尝试和探索。 42 权性质上属于身份权（社员权），应与村集体经济 组织成员的认定一致，由当地村集体经济组织审核 确认。目前各地按照中央部署开展农村集体产权制 度改革，要明晰农村集体产权归属，落实农民的土 地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，农村 集体经济组织成员身份确认是基础。宅基地资格权 只是农村集体经济组织成员享有的社员权的一个内 容，由不动产登记机构发放不但于法无据，且混淆 了权利性质和内容。在上位法没有改变的情况下， 盲目开展分置后宅基地使用权转让容易出现法律风 险。 2.3 实践中难以操作 资格权如果是身份性权利，则不可转让，依 附于资格权的土地承包权、宅基地使用权、集体 收益分配权等财产权利资格理论上也是不可转让 的。有观点避开资格权的理论困境，将宅基地使 用权在流转过程中分置为两类权利，在宅基地使 用权上设立次级用益物权，包括地上权[5] 和建设用 地使用权[6] 两类观点[7] 。但这种模式相当于一物之 上有两个他物权同时存在，这两种物权都有占有使 用收益的权能，违反了一物一权的法理，实践中必 将起冲突。另外分置前后的宅基地使用权如何在社 会上予以公示藉以保障交易安全，如何认识同一宅 基地使用权却有不同的权利内容和限制。物权法定 和不动产登记的制度设计目的就是为了交易当事人 对于其交易的对象无需反复调查即可得知其内容， 有助于降低交易成本，维护交易安全。如果宅基地 使用权同一名称权利内容却不相同，不但失去物权 公示的本意，也导致群众认知成本增加，制度执行 成本增加。 历史上旧中国曾经有过田底权和田面权，德 国日耳曼法上的上级所有权与下级所有权，均属 于带有浓厚封建色彩的分割所有权观念与制度， 与对标的物为全面支配的近代所有权观念并不相 容，在近代民法中已无存在余地（谢在全语）。 还有学者认为可以借鉴德国次级地上权制度在宅 基地使用权上再行分离出一个作为子权利的用益 物权[8] 。但忽略了德国法地上权本质特征是与土地 所有权相同的权利，“并受到土地所有权般的保 护”[9] 。《德国民法典》明确规定关于地上权适用 有关土地及基于所有权的请求权有关规定[10] 。我 国的宅基地使用权人没有收益和处分权能，获取 和转让上受到限制，性质上带有福利属性，即使 对比建设用地使用权也是限制多多，自然不能参 考德国法地上权制度设立次级地上权。因其不具 有所有权的权能，也与三权分置改革中落实宅基 地所有权的设计目的背道而驰。 3 宅基地三权分置的出路 在我国社会保障体系尚无法覆盖广大农村的 现实情况下，宅基地使用权赋予了农民基本的居住 权利保障，是稳定农村的重要制度。城市化脚步加 快，农村人口逐步转移到城市，导致空闲宅基地和 农房越来越多。由于受到转让的身份限制，宅基地 及农房难以入市流通，资产价值难以彰显。三权分 置的目的在于保持宅基地集体所有权不变的情况 下，鼓励以农村宅基地和住宅使用权流转、租赁、 抵押等方式获取财产性收入，盘活宅基地的资产资 本属性。鉴于上述理论障碍，各地宅基地三权分置 改革一直停留于探索阶段，已经开展试点的地区也 无法贯彻始终。笔者认为从制度改革目的出发，不 必拘泥于现有宅基地三权分置的表述，在宅基地使 用权性质和范围一时难以突破、三权分置法律及理 论暂时未能有效构建的现实情况下，可从两个方面 开展探索。 3.1 构建“所有权、使用权、租赁权”的三权 分置模式 农村村民保留宅基地使用权，出租农房或宅基 地给承租人[11] ，建立宅基地所有权、宅基地使用权 和宅基地（农房）租赁权三权鼎立的制度。农房流 转使用是引入资本、盘活闲置、乡村振兴的关键。 但农房使用权人即农房承租人常常担心租赁合同得 不到执行，不敢投入资本改造农房，这是由于产权 保障不完善和诚信体系不健全的关系。可探索在外 观上对已租赁的农房进行标识，通过三方鉴证增强 租赁双方的合同意识，对农房和宅基地出租予以不 动产登记发证。